中國的戶籍制度自1950年代開始實行以來，對普通中國公民改變永久居住地進行嚴格限制。中國從1970年代末開始改革開放，國家和地方當局開始放鬆對取得城市戶口和暫住證的限制，到1990年代後期限制更進一步放鬆。儘管這些措施是一種進步，但近來實行的改革常常附帶高收入要求和對住房的嚴格規定，對想遷居城市的流動人口十分不利。達不到規定要求的流動人口常常不能像其他居民那樣享受醫療和子女就學等同等的公共福利。
戶籍制度的不均衡改革造成對貧困流動民工的歧視，有利於有錢和受過高等教育的人。流動人口即使在城市獲得住房和工作也仍然可能達不到“穩定的收入來源”和“固定住所”的法律要求。中國官方的新聞報道將最近的戶籍改革稱作是消除在戶籍制度上的歧視。然而，這些改革實際上是將戶籍制度從限制改變永久居住地變成防止中國某些最弱勢公民獲得公共服務。
本委員會鼓勵中國政府在已採取的積極措施基礎上繼續進行戶籍改革，把重點置於保護中國貧困流動民工的利益和提高他們向上發展的各種措施上。本委員會建議中國政府：
- 繼續放寬城市戶籍的條件，但強調非歧視性標準；
- 逐步消除與公共服務挂鉤的戶籍障礙；
- 支援民間機構向流動人口提供社會服務的各種努力；
- 就戶籍制度改革和國內遷移問題參加國際對話；
- 取消違反國內和國際法的戶籍限制；
- 消除壓制流動人口和農村居民呼聲的結構性障礙。
聯合國經濟、社會和文化權利委員會] 深深關切中國國內流動人口在就業、社會保障、衛生服務、住房和教育等方面受到的實際歧視，認為儘管當局宣布對該制度進行了改革和有其他因素，歧視仍然是實行限制性國家戶籍制的間接結果。
聯合國經濟、社會和文化權利委員會關於中華人民共和國(包括香港和澳門) 的初步報告的結論性意見，2005年5月 13 日，第 3 頁。 |
1. 導言
1.1 中華人民共和國戶籍制度的起源（1950年代至1970年代）
中國戶籍制度自1950年代建立以來，公民被按照住地和是否有資格享受某些社會和經濟利益而分類（即以“農業”或“非農業”人口劃分）。[1] 當局通過地方政府實施的登記程式，為公民頒發戶口證件。 [2] 戶籍由父母親傳給子女，從而使行政類別變成了代代相傳的社會身份。[3]
戶籍制度向來為三個目的服務：分配資源、控制人口流動、對特定人群實行監控。 [4] 為保障中國工人的經濟福利和政治上的忠誠，中國政府為非農業戶籍人士提供定量糧食供應和補貼，並給城市居民更多的就業機會、住房補貼、免費教育、醫療和老 年退休金。有關法規防止農村居民得到城市居民能夠得到的很多公共福利，並強迫農業戶籍人士將其農產品以低價賣給政府，作為向國家發展計劃提供資金的一種手 段。 [5] 戶籍制度還對國內人口流動施加了嚴格的限制。想要到城鎮落戶的農村居民必須分別申請改變戶籍所在地和農業人口的身份。更有其他規定要求出門旅行者必須徵得其戶籍所在地的旅行批准，並在目的地進行暫住登記。這些限制有效地阻止了大多數農村公民在社會上向上發展的能力。 [6] 到1970年代，這種制度嚴格到了“農民只因為進入城市就有可能被逮捕”的地步。 [7] 警察也利用戶籍作為工具對某些公民或者團體、包括政治異見人士和某些普通罪犯進行監視。[8] 這些團體遭到警察更嚴格的監視，並常常成為政治運動整肅的對象。[9]
1.2 1970年代至1990年代的變化
1970年代和1980年代的農業私有化導致農村勞動力過剩。與此同時，經濟發展擴大了城鎮對勞動力的需求。中國當局為緩解壓力實行了改革，提高了 農村居民的流動能力。將暫住證制度擴大到小城鎮的做法為農民提供了在農村家園和到城鎮從事非技術性工作之間流動的合法渠道。自1984年起實行的 “自理口糧”戶口，讓農村居民能夠在有職業和住所、並能自行解決口糧的情況下，在有市場的城鎮獲得居住的資格。[10]
政府還鼓勵對有錢和受過教育的個人放寬住地限制。1992年起實行的“藍印”戶口政策，允許有錢的個人通過在城鎮大筆投資而購買到“城市”戶口。各地方政府爭相通過提供當地戶口來吸引有錢、受過教育和高技術人士。[11]
除了上述法律程式外，也還有上百萬的流動人口未經任何正式登記而流向城鎮。口糧制的逐步取消，增加了不登記外來人口在城市市場上購糧的能力，幫助了那些未經登記的人口流動。根據估計，在八千萬 (截至1995年) 的流動人口中，只有大約一半正式登記暫住證。[12]
儘管進行了這些改革，但未經登記的流動人口和持有暫住證的人士，在獲得和原城市居民所享有的同樣公共服務如醫療補貼或子女教育等方面受到嚴重的限制。當局還使用行政拘留、收容遣返制度，拘留和遣返那些沒有固定住所、穩定職業或適當證件的農村流動人口。[13]
2. 最近的改革
自1990年代起，中國當局進一步深入和擴大了已經開始的戶籍改革。這些努力是零星的，最近做出的努力是在2001年和2003到 2004年，隨後中央發佈指示放緩改革的步伐。改革包括：放鬆人口向小城鎮流動的限制，一些省和大城市統一了戶籍登記的做法，以及實行了很多單項的改革方 案，以解決欺壓外來人士的現象。[14] 自2004年底起，中央當局還試圖取消地方當局為限制流動人口在城市就業方面的機會而制定的各種歧視性規定。
第一、國務院在1997年開始了一個試驗性項目，允許農村流動人口在指定的小城鎮獲得當地戶口。這些改革要求那些尋求落戶的流動人口必需 （1）有“穩定的工作或收入來源”以及（2）超過兩年以上的“固定住所” 。申請人凡符合條件的，可在所申請小城鎮落戶，並可以享受與當地居民同等的教育和其他公共服務。 [15] 2001年，國務院將這一計劃實施的範圍擴大到所有小鎮和城市。[16]
第二、自2001年以來，很多省和大城市也開始允許符合某些標準的流動人口在城鎮獲得戶口。正如國務院關於小城鎮戶口的決定一樣，這些措施一般規定 申請人必須有“固定住所”和“穩定的收入來源”。很多省市在這方面的規定十分嚴格。例如，南京市的規定把 “固定住所” 定為個人擁有房子，或居住在公司或政府單位的住房。 [17] 河北省的規定禁止租房居住的流動人口在當地入戶。[18] 很多規定將“穩定的收入來源” 定為正式受雇于私營企業或政府機關，或自己開辦企業並有穩定的收入，而不包括很多流動人口從事的非技術工作。[19] 很多地方的規定乾脆將薪水不達政府規定標準的民工排除在外。 [20]
很多省市的規定是依照教育或經濟標準來決定是否批准落戶城鎮的。浙江省指示大中型市鎮讓那些購買一定面積以上和一定售價以上住房的個人在當地落戶。受過高等教育的外地人也享有類似的優惠。 [21] 重慶市准許有大專二年或以上學歷並且同時購買了房屋或擁有30平方米以上公寓面積的人落戶。[22]
象上述這樣的規定為那些有錢和受過教育的人提供了優惠的戶籍待遇，而為那些從事低薪工作的流動民工設置了很大的障礙。即使流動人口在城鎮有了住房和 工作，他們仍有可能不能達到 “穩定的收入來源”和“固定住所”的要求。某些情況下能夠達到經濟要求的低收入流動人口會受到別的歧視，如浙江某一城市規定，非技術民工必須同時擁有固定 住所和穩定收入並在城市居住5年以上才能落戶。相反，達到了住所和收入標準的工商業主在兩年繳稅總額達五千元人民幣後就可以落戶。有技術和受過高等教育的 個人則毋需在城市居住一定時期就能符合落戶的條件。[23]
由於這些限制，改革所產生的影響很有限。在浙江省寧波市，據官員們估計，在總共兩百萬的外來人口中，只有三萬人符合2001年規定的有關穩定的收入來源和永久性居住地的落戶要求。[24] 河北省石家莊市實行類似改革後，在總共三十萬的流動民工中，只有一萬一千人填寫了申請表。[25] 各城市根據投資標準批准落戶的計劃收效甚微。2001年北京市政府改革了戶籍政策，准許擁有豐厚資金的投資者落戶，但兩個月內只有一個申請人達到了規定的要求。[26]
中國地方官員常常將這些改革說成是消除了對農村居民和外來人口的戶籍歧視，因為這些改革已不再區分戶口的類別。[27] 例如，江蘇省2003年3月宣佈計劃結束把戶口分為農業、非農、藍印及其他類別，從而“打破”城鄉界限。[28] 其他各省也宣佈了類似的改革。[29] 但這些變化並沒有完全取消戶口身份。這些改革原封不動地保留了登記永久居住地的內容。因此，流動人口要在城鎮落戶仍必須滿足地方當局的規定要求。
第三、除了上述總的趨勢外，中國當局採取了各種措施來解決欺壓流動人口的問題。一些措施針對公眾對警察胡作非為的關切。[30] 2003年，一名外地來的青年在拘押期間被警察毆打致死，引起全國的公憤，隨後，國務院廢除了經常用來拘押未經登記流動人口的強制性收容遣返制度。[31] 在浙江杭州市，公安機關宣佈取消大規模清查無證外來人口的做法。[32] 在瀋陽，警察宣佈取消暫住證制度和所有相關的收費（限制了警察向外來人口訛詐收費的能力），而實行在流動人口進入城鎮時自動 “申報” 的登記制度。[33]
第四、2004年12月，國務院發佈指示，廢除限制農民進城務工的歧視性措施。[34] 這一政策已經取得了一定的成效。2005年春，北京市政府廢止了長期以來禁止流動人口租用住房和辦公場地以及不讓外來人口從事某些職業的規定。 [35]
3. 戶籍歧視
中國的一名學者指出，“這當然也是一種改革措施，但卻是在現實情況下避重就輕的改革……戶籍改革最關鍵的問題是要剝離附著在戶口本背後的那些政治經濟文化利益”。[36]近來的改革在放鬆戶籍制度對特權者的限制的同時，沒有解決貧窮的流動人口仍然面臨的主要問題：戶籍登記繼續與公共服務挂鉤。公共服務的種種限制常常同樣針對那些未經登記的流動人口也對遵照程式取得暫住證的長期居民。
教育上的障礙說明瞭這一問題。[37] 1998年以前，無當地戶口的兒童被禁止在當地學校就學。國家規定將進城務工農民子女就學的責任置於兒童戶籍所在地的政府身上，而不是放在實際居住地的政 府身上。最近，政府當局已採取積極措施改善這方面的問題。國務院2003年的一項指示（沒有同時劃撥額外的資金）要求各地方政府努力在各自管轄範圍內為進 城務工農民子女提供教育。[38] 但一些地方政府對這一指示的解釋卻減輕了它們在這方面的責任。例如，2004年浙江省政府規定，沒有當地戶口的農民工子女一般應在戶籍所在地接受教育。只有在沒有“監護人”(包括祖父母和遠親) 在登記地居住時，這些兒童的父母才可為他們申請在當地公立學校就學。[39]
國家和地方的規定都允許根據戶籍身份對農民工子女加徵教育費。[40] 政府制訂的細則往往將收費定為每學期幾百元人民幣，佔了外來人口年均收入的很大比例。[41] 山東省當局分別對沒有當地戶口的外來小學和初中學生每學期徵收三百和五百元人民幣，外加學校的收費（有當地戶口的學生所付款項以外）。[42] 但實際上，公立學校常常將農民工子女視為額外收入的來源，不經批准就對他們每年徵收幾千元人民幣的費用。[43] 有關當局努力限制這種做法，但卻遇到當地政府的抵制，它們不願意在沒有額外資金的情況下背上教育流動學生的財政負擔。[44]
地方當局常常反對招收民工子女的民辦學校。儘管國務院2003年關於進城務工農民子女義務教育的通知對成立這種學校給予了一定的中央的支援，但是在物質和財政方面也作了這些學校實際上難以做到的嚴格規定。[45] 在一些城市，招收農民工子女的民辦學校常常成為當地政府取締的對象。[46] 在其他一些城市，這些學校只能勉強地合法生存。對成都市五所收農民工子女的民辦學校進行的調查顯示，只有兩所學校得到正式的經辦許可，其中一個正面臨許可被收回的前景。[47] 地方政府對這些民辦學校所持這種敵意，是擔心它們會與當地能提供收入的公立學校競爭，是不願意對民辦學校承擔正式的責任和債務、以及一般對流動人口所持有的歧視性態度。[48]
官方因為流動人口的戶籍而對他們進行歧視也反映在其他公共服務方面。[49] 很多地方將是否能加入醫療保險計劃同戶籍挂起鉤來。[50] 當地有關擴大保險的計劃往往要保留這些限制。例如，當山西省潞城市宣佈該市準備自2005年開始允許居民參加城市合作醫療計劃時，當地政府只允許有當地戶籍的人士參加。[51]
在提供公共服務方面對農村戶口居民的歧視由於其他結構性和政治性障礙而進一步加劇。這方面有兩個例子：地方人民代表大會中沒有足夠的農村代表；不公正的大學入學要求。
儘管地方人大沒有很大的權力，但卻允許人民在一定的限度內參與政治。然而，地方人大的選舉結構對農村戶口居民、包括流動人口，十分不利。[52]法律規定農村人大代表所代表選民的數目要比城市代表多出4倍，因而流動人口和農村的利益未能得到充分代表。[53] 此外，選民投票權通常與戶籍聯繫在一起。沒有當地戶口的流動人口往往被指定在其戶籍所在地投票。一些地方，包括北京在內，進行了旨在讓流動人口在實際居住地投票的改革。但這些改革一般又都規定流動人口須先返回其戶籍所在地，獲得在實際居住地投票的正式批准。 [54] 這些要求給貧窮的流動人口行使投票權造成了相當大的困難。
受教育的機會也同樣不公平，限制了農村居民和流動人口向上發展的能力。教育部實行了嚴格戶籍名額的制度來分配上大學的機會。這些名額偏袒大城市的居 民。2000年，當局分配給北京（擁有一千萬永久居民）兩萬五千個大學位子的名額；給山東省（擁有近一億永久居民）八萬位子的名額。這種名額限制了農村戶 口居民受教育的機會。一個有北京戶口的中國學生，他的入學考試分數可以比山東省農村的學生分數低將近150分而仍被大學錄取（考試的最高分為750分）， 後者則被拒之門外。[55]
4. 建議
農村人口向城市流動、在提供公共服務方面對持有農村戶口的人繼續實行歧視、以及最近在對有錢和受過高等教育的人放鬆戶籍限制的改革，都對造就一個受排斥的下層打工無產階級起了推波助瀾的作用。富人與窮人在戶籍上的區別，過去只是城鄉之分，現在已蔓延到中國的各個城市。[56]
中國的戶籍政策並非中國流動人口生活困難的唯一根源，但戶籍制度加劇了現有的困境。首先，戶籍制度限制勞動力的流動能力，加劇了中國城鄉地區收入懸殊的情況。[57] 其次，官方的政策強化了社會對貧窮流動人口普遍持有的消極態度。第三，戶籍政策的結果是出現了官方認可的對流動人口的歧視。戶籍鴻溝擴大了城市富有者與流 動窮人之間的差距，在巨大的經濟鴻溝之上又加上了繼承的法律障礙。這種障礙有可能進一步發展成為中國城市地區永久性的社會分化，不僅威脅流動人口的福利， 而且也威脅社會的穩定。[58]
改革的努力面臨很大的實際障礙。與戶籍挂鉤的社會經濟福利幫助中國政府確保中國城鎮人口的忠誠，保持了對社會的牢固控制。[59]戶籍限制放緩了流動民工流入城市的進程，幫助支援了中國城鎮地區（而不是農村）的經濟增長。[60] 戶籍改革需要重大的政治決心。改革還可能遇到城鎮中越來越公開發表意見的中產階層的抵制，他們從改革中得益已經習以為常，因此擔心農村外來戶侵害他們的利益。[61]
資金缺乏也限制了中國當局實施戶籍改革的能力。根據一些估計，中國的流動人口總數達1.4億人，幾乎是中國城市總人口的三分之一。農村居民共7.6 億，幾乎是中國總人口的60%。[62] 要做到外來人口或所有農村居民能完全享有和城市居民同等公共服務是一項難以應付的經濟挑戰。
但中國政府當前仍可以採取幾項實際措施來解決流動人口遭受歧視的問題，減少社會不穩定的可能性，為穩步取消戶籍制度奠定基礎。
過去二十年裏，中國當局逐步採取措施放鬆戶籍制度。但近來的改革卻將一種建立在居住地基礎上的機制性排斥制度同建立在個人財富基礎上的機制性排斥制度結合了起來。
中國政府應試行在無經濟歧視這一準則的基礎上批准落戶的改革。其中可採用的一個措施是在城鎮居住時間長短的基礎上批准流動人口落戶。另一項措施是讓 長期打工人員、例如持有暫住證的人的子女自動落戶。這些措施仍然可以讓當局通過控制申領到戶口的人數來分配有限的城市公共服務。[63] 然而，這些措施有助於防止出現一批長期在城市住但是遭受社會排斥的民工群體，也能夠限制地方當局出售地方暫住證和戶口的現象，因此也能達到反腐敗的目的。[64]
中國公安官員自己就曾指出，“（戶籍）改革的重點是剝離戶口上的附加功能。”[65] 中國的一些當局為達到這一目標已經採取了積極的措施，取消了流動人口面對的戶籍障礙。北京于2005年春廢止了歧視性的住房和工作限制就是一個例子。官方媒體刊登的文章呼籲取消對農民工子女在教育上的限制。[66] 其他的一些措施則收效參半。例如，民政部不久前發佈的指示建議當局應開始向農村和城市戶籍人口提供同樣的殘疾福利。然而，同樣這些指示也建議當局考慮使用戶籍所在地作為一種新的歧視性標簽，為以前持有城市戶口的人提供優惠的殘疾福利。[67]
中國當局應隨著國家經濟的增長，逐步取消與公共服務挂鉤的戶籍歧視。地方政府應開始負起責任，向流動人口提供與常駐城市居民同樣的公共服務。
戶籍的障礙將流動人口排斥在很多城市公共服務之外。民間機構提供這種服務是一種自然的反應。為外來兒童開民辦學校就是一個例子。儘管一些當局採取了 積極措施對這些學校給予支援，但很多地方當局繼續將這些學校視為麻煩的，非但沒有感激這些學校填補了一種社會服務需要，反而要關閉這些學校。[68]
中國政府應歡迎民間社會向流動人口提供服務。正如中華人民共和國國務院指出的，中國當局應支援招收農民子女的民辦學校，併為提高這些學校的品質提供援助。[69]
也許由於戶籍制度有被作為政治控制工具的歷史淵源，中國當局不情願參加關於戶籍制度改革的實質性國際交流，[70] 失去了和其他國家交流有用的知識和經驗的寶貴機會。中國所面臨的問題並非獨有，很多其他發展中國家也有國內的農村人口向城市流動而造成的問題。外國學者和各國政府也在努力解決類似中國遇到的問題：如何避免出現一群處境不利的流動人口，以及如何解決流動人口的需求。[71]
中國當局應當就戶籍制度、農村-城市人口流動的趨勢以及政策改革等問題參加國際交流。
中國戶籍制度的法律依據令人置疑。現有國家戶籍規定可追溯到1958年，但這些規定是根據過時了的中央計劃經濟模式制定。官方的《中國青年報》指出，這些規定限制了遷徙自由，違背了《公民及政治權利國際盟約》，也違背了中國《憲法》所賦予的個人自由。[72] 戶籍制度的實際運作，是由省和地方各級相互衝突的條例所指引，也受到不透明的行政指示的影響。中國評論員認為，這些指示很多違反了中國自己的法律準則，例如《行政許可法》。 [73] 官員和學者不時提出要求，希望國家立法來統一戶籍制度和保護農村戶口持有者的權益。[74] 這種立法還有待通過。
中國當局應在法律和法規中對戶籍制度設定範圍。這些法規應該是公開的，具有透明度的；應符合中國的國內法律和中國在國際條約中的承諾；應具體說明農村戶口持有者和流動人口的權利以及個人為保護這些權利可遵循的途徑。
要消除限制農村戶籍人口享受和城市戶籍人口同樣的公共服務的障礙，可能需要多年的努力。然而，中國當局應集中力量在近期內消除那些在教育和政治上壓制農村戶籍人口呼聲的各種障礙。
消除對中國農村戶籍人口在大學入學不利的名額和地方人民代表大會方面的結構性偏見會逐步提高流動人口和農村居民的向上發展機會，並改善他們保護自己權益的能力。
[1] 關於中國戶籍制度和相關改革的詳細討論，一般可參閱China's Household Registration (Hukou) System: Discrimination and Reform, Staff Roundtable of the Congressional-Executive Commission on China, 22 June 05; Fei-Ling Wang, Organizing Through Division and Exclusion, (Stanford: Stanford University Press, 2005)。
[2] 農村和城市戶口持有者通常被劃分為農業人口和非農業人口兩種身份。Yu Zhu, “Changing Urbanization Processes and In Situ Rural-Urban Transformation: Reflections on China’s Settlement Definitions,” in New Forms of Urbanization: Beyond the Urban-Rural Dichotomy, eds. Tony Champion and Graeme Hugo, (Ashgate: Aldershot, 2004), 207。
[3] 兒童起初繼承戶主的戶籍身份。《中華人民共和國戶口登記條例》，1958年1月9日公佈，第五條。自1998年起，兒童可選 擇繼承母親或父親戶籍的所在地和類別。《關於解決當前戶口管理工作中幾個突出問題的意見》，1998年6月23日公佈，第一條。
[4] 同上，117。
[5] Kam Wing Chan and Li Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China: Processes and Changes,” 160 China Quarterly818, 822 (1999); Li Zhang, “Spatiality and Urban Citizenship in Late Socialist China,” 14(2) Public Culture 311, 315 (2002)。
[6] Yu, “Changing Urbanization Processes and In Situ Rural-Urban Transformation,” 208。
[7] Joe Young, “Hukou Reform Targets Rural-Urban Divide,” The ChinaBusiness Review, May － June 2002, 32。
[8] Wang, “Reformed Migration Control and New Targeted People,” 126。
[9] 同上。
[10] Kam and Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China,” 831-36。新戶口僅僅在民工在城市居住期間有效，遷至另一城鎮仍需要改變居住地和就業狀況。
[11] 同上，836-838。
[12] 同上，833。
[13] Human Rights in China, Institutionalized Exclusion: The Tenuous Legal Status of Internal Migrants in China’s Major Cities, 6 November 02, 23-34。
[14] 委員會網站的Freedom of Residence網頁有2005年前對地方、省和全國各級戶口改革的調查表。
[15] 國務院批轉公安部《小城鎮戶籍管理制度改革試點方案》和《關於完善農村戶籍管理制度的意見》的通知，1997年6月10日公佈，第三條。
[16] 國務院批轉公安部《關於推進小城鎮戶籍管理制度改革意見》的通知，2001年3月30日公佈。
這些規定允許到小城鎮的流動人口保留其在原住村莊的土地權利。同上。這一原則似乎已納入當前正在審議中的國家財產法草案，儘管要求遷至大城市的家庭必須放棄這些權利。戶籍狀況與土地權利的這種聯繫並非新近才有的。Kam and Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China,” 835-6。
[17] 市政府批轉市公安局關於《南京市戶籍準入登記暫行辦法》的通知，2004年6月19日公佈，第九條。
[18] 栗佔勇，“河北出臺戶籍改革實施細則”，《人民日報》，2003年9月26日，<www.people.com.cn>。
[19] 《廈門市戶籍管理若干規定實施細則》，2003年6月18日公佈，第十六條。關於類似的規定可參閱《關於印發揚州市戶口遷入暫行 規定》的通知，2004年6月4日公佈; 吉林省人民政府《關於批轉省公安廳關於改革戶口遷移制度推進城市化進程意見》的通知 ，2001年9月7日公佈。
[20] 這種限制常常是地方上規定的最低生活保障線。栗佔勇，“河北出臺戶籍改革實施細則”，《人民日報》，2003年9月26日，<www.people.com.cn>; 《丹陽市戶口準入基本條件》，丹陽市網站，2005年6月29日，第一（四）條，<www.danyang.gov.cn>; 《關於進一步放寬我市戶口政策的辦法》，伊寧市政府網站，2004年12月12日，第二(五)條; <www.ynszf.gov.cn>。
[21] 浙江省人民政府辦公廳轉發省公安廳《關於進一步深化戶籍管理制度改革意見》的通知，2002年3月29日公佈，第二條。
[22] 重慶市人民政府辦公廳轉發市公安局《關於加快我市城鎮化進程進一步深化戶籍制度改革的意見》的通知，2003年7月29日公佈，第一條。申請人還須另外證明其有穩定的職業或收入。
[23] 《金華市區公安辦證中心政務公開內容》，2001年8月16日公佈，第五，六（四），八（二）條。
[24] Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 192。
[25] 同上，192-93。
[26] 同上，189。
[27] 可參閱“重慶市改革現行戶籍制度進行重大改革 實行城鄉戶口一體化”，《人民日報》，2003年8月6日，<www.people.com.cn>。
[28] 鬱進東，“江蘇戶籍制度重大改革”，《中國新聞網》，2003年3月28日，<www.chinanews.com.cn>。
[29] 可參閱甘肅省公安廳，《關於進一步深化戶籍管理制度改革的意見》，2003年9月30日公佈，與山東省公安廳, 《關於進一步深化戶籍管理制度改革的意見》，2004年6月26日公佈。地方政府旨在讓農村和城市戶口持有者地位平等的改革，有時候卻加劇了農村居民遭受 經濟和社會歧視。例如，2004秋，深圳市宣佈統一農村和城市居民的戶籍證件。但同時，村莊村莊土地的所有權從集體轉到國家。中國評論員指出，這一提議實 際上將剝奪農村居民的財產權，而毋需按法律規定支付賠償。徐迅雷，“深圳完全取消農村戶口的有限意義”，《人民日報》，2004年7月5日，<www.people.com.cn>。
[30] 公安部門的官員也進行了旨在把戶籍檔案集中化和電腦化的改革，以便加強警察的監測。Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 107-12, 228 n95。
[31] Congressional-Executive Commission on China, 2004 Annual Report, 5 October 04, 18; Congressional-Executive Commission on China, 2003 Annual Report, 2 October 03, 19, 21。
[32] “杭州取消外來人口清查行動”，《南方都市報》，2003年10月31日，<www.nanfangdaily.com.cn>。
[33] 張靜，“瀋陽取消暫住證 在全國率先推出申報暫住登記制”，《新華網》，2003年7月22日，<www.xinhuanet.com>。
[34] 國務院辦公廳《關於進一步做好改善農民進城就業環境工作的通知》，2004年12月27日公佈。
此外，這一指示要求各地方政府努力加強就業支助計劃，解決尚未解決的侵犯流動人口權利的行為（例如拖欠工資的投訴），並更嚴格地管理勞務市場（例如，加強政府對勞務合同的監督）。同上。
[35] “北京廢止外來人員管理條例” ，《新京報》 ，2003年3月26日，<www.thebeijingnews.com>。有關對已廢止規定的英文分析，請參閱：Human Rights in China, Institutionalized Exclusion, 99。
[36] “戶籍改革關鍵在剝離背後的利益”，《21 世紀經濟報道》，2003年8月6日，<www.nanfangdaily.com.cn>。
[37] 在農民工子女接受教育方面受到歧視有關問題的全面調查，請參閱： Human Rights in China, Shutting Out the Poorest, Discrimination Against the Most Disadvantaged Migrant Children in City Schools, 8 May 02。
[38] 這一指示要求地方當局“採取措施”為流動人口提供和當地人口的兒童平等的待遇。國務院辦公廳轉發教育部等部門《關於進一步做好進城務工就業農民子女義務教育工作意見》的通知，（此後《國務院教育工作通知》），2003年9月17日公佈，第六條。
[39] 浙江省人民政府辦公廳《關於進一步做好流動兒童少年義務教育工作的意見》，2004年11月16日公布，第三條。
[40] 國務院最近的通知含蓄地 允許給予外來學生一定程度的不平等待遇。《國務院教育工作通知》，第六條。各省當局將此解釋為允許向外來家庭收取“借讀費”。浙江省教育廳 浙江省物價局 浙江省財政廳轉發《教育部、國家發展和改革委員會、財政部關於在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》的通知，2004年8月12日公佈， 第一（二）條；《浙江省義務教育收費管理辦法》，2003年6月19日公佈，第八條。
[41] 中國流動人口的每月平均收入各地區不同。2005年的一項研究顯示，珠江三角地區的外來民工每月平均收入600元人民幣。施堅劍 ，“數據顯示珠三角民工有轉投長三角趨勢”，《中國人力資源網》，<www.chinahrd.net>。在南京的外來民工每月收入大約為400元人民幣。陶孫進，“民工收入5年來幾乎沒有增長” ，《江蘇新華網》，2005年5月11日，<www.js.xinhuanet.com>。
[42] 淄博市人民政府辦公廳轉發《山東省人民政府辦公廳轉發省教育廳省物價局省財政廳在全省義務教育階段學校實行一費制收費辦法意見 的通知》的通知，2004年9月29日，第一（二）（三）條 (對外來初中生規定每學期加收500元人民幣，小學生加收300元人民幣)；“哈爾濱市義務教育階段中小學實行‘一費制’收費的辦法是什麼？” ，2004年10月20日，第二（一）條 ，哈爾濱市網站，<www.harbin.gov.cn> (對外來小學生規定每學期加收230元人民幣，初中生加收300元人民幣)。關於北京可徵收的教育費用表，請參閱：“義務教育收費實行 ‘一費制’” ，《北京市網站》，<www.beijing.gov.cn/zhuanti/zw/yfz/default.htm>。
[43] Chloe Froissart, “Restrictions on the Right to Education in China: An Investigation into the Education of Migrant Children in Chengdu” [Les Aléas du Droit à l’Éducation en Chine: Enquête sur la Scholarisation des Enfants de Travailleurs Migrants à Chengdu], 77 Chinese Perspectives [Perspectives Chinoises], (2003), <www.cefc.com.hk>。
[44] 2004年3月17日，國家教育部、發展改委和財政部官員聯合發佈關於全國中小學校“一費制”實施辦法的意見，根據這一意見， 學校不得收取超出政府規定的書本費、練習本費和雜費。教育部，國家發展改革委，財政部《關於在全國義務教育階段學校推行“一費制”收費辦法的意見》， 2004年3月17日公佈。這一政策的實施還存在問題。首先，一費制政策並不包括所有外來學生要交付的費用，特別是“擇校費”、“贊助費”或“借讀費”。 此外，一些地方繼續對有當地戶口和沒有當地戶口的學生實行不同標準，收取從理論上來說已包括在一費制政策內的費用。在中山市，對外來兒童收取雜費的標準高 出當地兒童500至600元人民幣。 “喜聞取消借讀費 珠三角外來工子女擔心入學難”，《廣州日報》，來源：《南方網》 ，2004年3月27日，<www.southcn.com>。 一些國家和地方當局作了努力免除農村兒童的“借讀費”、“擇學費”或強制性的“捐資助學費”。《關於深入開展治理教育亂收費工作的通知》，2003年3月 25日公佈，第三條；《浙江省義務教育收費管理辦法》，2003年6月19日公佈，第二十三條。這些努力也遇到了問題。由於接受外來兒童沒有財政上的獎 勵，一些學校乾脆拒絕接受他們。趙廣泉, “亂收費病得不輕 義務教育“一費制”一費難了,”《人民日報》，來源：《市場報》2004年9月3日， <www.people.com.cn>。在其他地方，學校費用則變成了“自願性”的捐資與助學費。王殿學，王卡拉，劉英才，“北京部分學校：‘我們沒接到“一費制”方案’”，《新京報》，2004年9月3日，<www.thebeijingnews.com>。
[45] Chloe Froissart, “Restrictions on the Right to Education in China”; State Council Education Notice, art 8。
[46] Hou Wenzhuo, “Privately Run Migrant Schools in Beijing Vital Community Resources Existing on Sufferance” Human Rights in China, 24 February 03, <www.hrichina.org>。
[47] Chloe Froissart, “Restrictions on the Right to Education in China.”
[48] 同上。一些官員出於真正關心違反健康和安全條例而試圖關閉設施不佳的私立學校。其他一些官員則利用這些理由作為趁機清除本地區外來青年的所謂“劣跡”的藉口。王立俠, “北京打工子弟學校哪去了”， 《21 世紀經濟報道》，2004年2月18日，<www.nanfangdaily.com.cn>。
[49] Human Rights in China, Institutionalized Exclusion, 53-75對此作了全面的研究。流動人口還遇到各種形式的社會歧視。同上，76-108。
[50] “農村戶口居民是否能辦理醫療保險”，《江山市長信箱》 ，2005年1月9日，<www.21js.com>。 2003年，中國55％以上的城市人口享受醫療保險，而農村人口享受醫療保險的只有21％。Zhang Feng, “Lack of Medical Insurance, High Cost Deter Poor Patients,” China Daily, 09 Dec 04。
[51] “潞城有城鎮戶口就能報醫藥費”，《山東新聞網》，2004年12月16日，<www.sx.xinhuanet.com>。戶籍歧視不都是針對最貧窮的人的。2005年之前，北京禁止沒有北京長期戶口的個人購買汽車。王姝，“外地人在京可買車上京牌”，《新京報》，2005年3月3日，<www.thebeijingnews.com>。
[52] Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 115-17。
[53] 《中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法》，1979年7月1日通過，2004年10月27日修改，第十二條。
[54] 《北京市區、縣、鄉、民族鄉、鎮人民代表大會代表選舉實施細則修正案》，2003年9月5日通過；《陜西省縣鄉兩級人民代表大會代表選舉實施細則》， 1995年8月30日公佈，第三十五（五）條。請注意，至少有一套最近公佈的省級規定採取了特別開放的立場，讓外來選民進行登記，只要出示身份證即可在居 住地投票。安徽省人民代表大會常務委員會《關於修改“安徽省各級人民代表大會選舉實施細則”》的決定，2005年4月21日公佈，第二十五條。
[55] Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 143。
[56] Kam and Zhang, “The Hukou System and Rural-Urban Migration in China,” 843。
[57] 陳金永，“中國戶籍制度改革和城鄉人口遷移”，《中國勞動經濟》，第108，121頁 (2004) 。可參閱John Whalley and Shunming Zhang, “Inequality Change in China and (Hukou) Labor Mobility Restrictions,” National Bureau of Economic Research, (2004)。
[58] 這種危險之所以變得更加嚴重是因為現行戶籍政策將城市人口和工業部門的既得利益與中國政府的利益結合在一起。戶籍制度為專權政府提供了穩定社會的工具，工 廠能夠獲得廉價的流動勞工，中國日益增長的城市人口能夠優先獲得公共服務。Wang, Organizing Through Division and Exclusion, 114-23。
[59] 中國當局還利用戶籍政策分化流動人口。同上，114-17。
[60] 同上，119-27。戶籍制度幫助持續長期存在的城鄉二元經濟，導致勞工配置的極大的不合理。同上，125-7。
[61] 中國一學者指出，“當前的制度難以體現農村戶口持有者和流動人口的權益”，因為“頒布和執行規定的人本身都是非農戶口持有者。” 陸益龍，“1949年後的中國戶籍制度：結構與變遷”，《北京大學學報（哲學社會科學版）》，2002年第2期，第129頁。
[62] 《2004年國民經濟和社會發展統計公報》，中華人民共和國國家統計局，2005年2月28日；Associated Press (citing Xinhua), “Migrant Population Hits 140 Million,” 06 January 05。
[63] 這種改革需要制約中國城市當局利用發給城市戶口作為經濟發展的工具來選擇某些優先條件的移民。這些做法甚至也遭到支援戶籍制度總 目標的那些中國學者的批評。侯東民，“客觀地認識城市戶籍制度改革的有限作用”，《人口與經濟》，2003年第6期，第51頁。
[64] 因為需求大，供應又受到嚴格控制，導致各地城市戶口黑市猖獗，也導致無數的腐敗事件。申劍麗，“倒賣進京指標發現可舉報”，《新京報》，2005年5月10日，<www.thebeijingnews.com>。
[65] 程李明，蕪湖市公安局長 ,引用在王正忠，周立民，“力破城鄉藩籬 中國推進戶籍改革”，《中國網》，來源：《新華》，2003年12月1日，<www.china.com.cn>。
[66]
